入占比自然不断下降。至于预算总收入占GDP比重不断降低,原因则比较复杂。一方面,这跟承包制本身的不稳定有关。央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次,若地方税收收入增长很快,下次谈判时可能会处于不利地位,落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。为避免“鞭打快牛”,地方z.府有意不让预算收入增长太快。另一方面,这也跟当时盛行的预算外收入有关。虽然地方预算内的税收收入要和中央分成,但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税,“藏富于企业”,再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来,就可以避免和中央分成,变成可以完全自由支配的预算外收入。地方z.府因此经常给本地企业违规减税,企业偷税漏税也非常普遍,税收收入自然上不去,但预算外收入却迅猛增长。1982—1992年,地方预算外收入年均增长30%,远超过预算内收入年均19%的增速。1992年,地方预算外收入达到了预算内收入的86%,相当于“第二财政”了。(4)
“两个比重”的下降严重削弱了国家财政能力,不利于推进改革。经济改革让很多人的利益受损,中央必须有足够的财力去补偿,才能保障改革的推行,比如国企改革后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。而且像我国这样的大国,改革后的地区间发展差异很大(东中西部差异、城乡差异等),要创造平稳的环境,就需要缩小地区间基本公共服务差异,也需要中央财政的大量投入,否则连推行和保障义务教育都有困难。如果中央没钱,甚至要向地方借钱,那也就谈不上宏观调控的能力。正如时任财政部部长的刘仲藜所言:
毛主席说,“手里没把米,叫鸡都不来”。中央财政要是这样的状态,从政治上来说这是不利的,当时的财税体制是非改不可了。
…………财政体制改革决定里有一个很重要的提法是“为了国家长治久安”。当时的理论界对我讲,财政是国家行政能力、国家办事的能力,你没有财力普及义务教育、救灾等,那就是空话。因此,“国家长治久安”这句话写得是有深意的。
(5)分税制改革与央地博弈1994年的分税制改革把税收分为三类:中央税(如关税)、地方税(如营业税)、共享税(如增值税)。同时分设国税、地税两套机构,与地方财政部门脱钩,省以下税务机关以垂直管理为主,由上级税务机构负责管理人员和工资。这种设置可以减少地方z.府对税收的干扰,保障中央税收收入