员超编二三十倍，一个县吏员合计为5900人。清代也是这样，比如清代河南山东总督衙门“经制书吏，上下两班，每班十名，共二十名。今现在办事书吏头班二班俱有百余名，是较经制十倍有余”，超编十倍。吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书当中提到，学者、循吏刘衡在清朝道光年间任巴县知县，他说巴县吃衙役饭的约7000人，而巴县的额定衙役只有70人，也就是说，实际人数竟然是规定编制的100倍。
三
官僚系统为什么会不断扩张？
第一个原因，官僚系统的不断扩张，是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸。传统王朝承平日久，通常会出现经济恢复发展、人口不断增加、社会生活日趋复杂的局面。皇帝应对复杂化社会的方式，从来不会是鼓励民间组织的自我管理，他们唯一的手段是“管”，“人人而疑之，事事而制之”。通过增加机构、增加人员，来把国家和社会的方方面面管起来，以防社会动荡。“科条文簿日多一日，而又设之监司，设之督抚。”规章制度越来越多，文件越来越厚，机构越来越多。“一个制度出了毛病，再定一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。”[12]
因此，社会的发育注定官僚系统也不断延伸膨胀。官权是皇权的代表，皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝所不愿意看到的。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，因此也就没法从根本上过度触动他们的利益。
第二个原因是，官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就成为一个独立的利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在*员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，这些特点导致的结果是行政效率不断降低。比如宋代“景祐三年正月，诏御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人诣宰相第喧哗，又诣衍第诟詈，乱投瓦砾”。也就是说，当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员，这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的，十分愤怒，500多个吏员集体跑到宰相府去闹事，然后又跑到杜衍家门口破口大骂，乱扔瓦块石头，进行抗议。这一事件发生后，朝廷虽“捕后行三人，杖脊配沙门岛”，但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代戊戌变法期间
